Rome Antitrust Forum
Fifth Meeting
- Competition in digital markets, antitrust enforcement and big data; 2. Procedural steps in antitrust proceedings: Is there a confirmation bias?
ORGANIZED BY ALBERTO HEIMLER
MEL MARQUIS
GIORGIO MONTI
29 November 2019
SCUOLA NAZIONALE DELL’AMMINISTRAZIONE
VIA DEI ROBILANT, 11
ROME, ITALY
Introduction
(English version below)
L’incontro di quest’anno
In questo quinto incontro del Rome Antitrust Forum si affronteranno due temi importanti per una efficiente applicazione della normativa antitrust in Italia: le peculiarità dell’economia digitale e il ruolo dell’antitrust nel disciplinare le imprese nella gestione dei dati che raccolgono e se gli assetti e le modalità procedurali possono favorire l’emergere di una distorsione confermativa nel processo decisionale dell’Autorità.
Numerose decisioni antitrust hanno riguardato importanti imprese attive nell’economia digitale. La maggior parte di queste decisioni era rivolta a impedire comportamenti e strategie tradizionalmente presenti nella giurisprudenza e nella prassi applicativa (il contesto di riferimento era quello convenzionale). Le eventuali complessità del caso nascevano soprattutto dalle difficoltà di accertamento, piuttosto che dalla teoria del danno (esclusione dei concorrenti o l’eliminazione di una minaccia concorrenziale) sui cui esse erano basate. Alcuni casi, particolarmente diffusi nella discussione accademica e nella progettualità politica soprattutto statunitense, piuttosto che nell’esperienza concreta delle autorità antitrust, hanno riguardato problematiche che avrebbero richiesto una modificazione delle tradizionali modalità interpretative delle norme e, in particolare, il superamento e la ridefinizione dello standard del benessere del consumatore, come obiettivo ultimo della normativa, e l’adozione di aggressivi rimedi di natura strutturale.. In un unico caso la mancata informazione dei consumatori sulle possibili utilizzazioni di dati messi a disposizione sulla piattaforma, è stata considerata un abuso di posizione dominante. Infine il controllo delle concentrazioni troppo improntato a misurare gli effetti sui prezzi delle proposte operazioni mal si presta ad affrontare problematiche non di prezzo, particolarmente diffuse nell’economia digitale e dalla molta più incerta interpretazione. Il Panel, nel discutere questi casi, intende verificare l’adeguatezza della normativa esistente e, più in generale, dell’antitrust ad affrontare le complesse problematiche associate alla diffusione delle piattaforme digitali.
Molti sostengono che gli assetti procedurali esistenti in Italia e soprattutto il provvedimento pubblico di avvio del procedimento tendono di per sé a favorire un processo decisionale orientato fin dall’inizio ad assumere una certa decisione. Questa possibile distorsione confermativa non è però una peculiarità italiana. In molti altri ordinamenti, caratterizzati da una minor trasparenza iniziale, l’aver assunto una decisione provvisoria rappresenta di per sé un precedente molto difficilmente ribaltabile nella decisione di merito. Si tratta quindi, molti sostengono, di un problema sistemico e associato al fatto che una volta che un’Autorità ha espresso un parere anche se non corroborato da un’evidenza ampia e diffusa, esso ha una probabilità molto elevata di essere confermato. Il Panel è stato quindi organizzato su un confronto di esperienze soprattutto europee. La descrizione delle procedure dell’Unione europea, della Francia, Germania, Italia e Spagna può condurre a una più accurata definizione del problema e all’individuazione di possibili correttivi.
Il Rome Antitrust Forum
Sono passati ormai trent’anni dall'entrata in vigore della normativa antitrust in Italia il mondo accademico, la stampa, le rappresentanze si sono limitati a discutere le implicazioni di singole decisioni dell'Autorità o a evidenziare eventuali limiti di alcune innovazioni normative, ma quasi mai si sono posti in una logica sistemica, suggerendo forme e modalità di un eventuale cambiamento delle prassi adottate. In questa prospettiva anche il ruolo del giudice amministrativo è limitato. Il giudice infatti interviene solo nei momenti patologici della vita dell'istituzione, ma non svolge una funzione di indirizzo né di controllo sulle sue scelte strategiche.
Sinora ogni cambiamento è stato innescato da riflessioni interne anche se le soluzioni individuate negli ultimi anni oggetto di estese consultazioni, secondo le migliori prassi amministrative. E' invece opportuno che l'Autorità non sia lasciata sola nella riflessioni sulle possibili innovazioni organizzative e funzionali.
Ci proponiamo, tramite l'organizzazione di incontri annuali di dibattito e di studio (aperti solo agli invitati e caratterizzati dall'impegno di ciascuno di non rivelare all'esterno le opinioni individuali espresse), di svolgere una funzione di sollecitazione dell'Autorità, che sarà presente alle presentazioni e parteciperà alla discussione successiva, volta a promuovere miglioramenti e aggiustamenti delle prassi e dei processi.
(English version)
This year’s event
In this fifth meeting of the Rome Antitrust Forum, we will discuss two important themes that bear on the effective and efficient application of antitrust law in Italy: (i) the specificities of the digital economy and the role antitrust plays in policing digital operators when they collect and use personal data, and (ii) whether the procedural framework and modalities that apply to administrative investigations by the Antitrust Authority might lead to distortions in the Authority’s decision-making process.
Numerous antitrust decisions, both in Italy and abroad, have concerned undertakings active in the digital economy. Most of these decisions were aimed at preventing behaviour and strategies that have traditionally been observed in the jurisprudence and relevant case practice (i.e, in more conventional contexts). The complexities of the case stemmed above all from the difficulties of proving the case rather than the theory of harm (usually the exclusion of competitors or the neutralization of a competitive threat). Some scenarios—widely discussed among certain academics and in political platforms especially in the United States, but not drawn from the concrete experiences of antitrust authorities—relate to issues that would require a modification of the traditional approaches in interpreting the antitrust laws, including in particular a redefinition of the standard of consumer welfare as the ultimate objective of competition law, and possibly the aggressive use of structural remedies. In one single case, the failure to provide adequate information to consumers as to how their personal data was used by the platform operator was considered an abuse of dominance. Finally, an approach to merger control that is too focused on measuring price effects may fail to capture other non-price effects which may be very relevant in the digital economy and whose evaluation is much less clear-cut than when prices are affected. In discussing these cases, the panel will consider the suitability of the existing framework and, more generally, the suitability of antitrust for the evaluation of complex issues that have appeared with the rise of digital platforms.
Many maintain that the existing procedural framework in Italy—and above all the public notice launching the administrative procedure tend by their nature to favour a decision-making process which from the very start is inclined toward a particular outcome. This potential distortion is not, however, unique to Italy. In many other systems, characterized by an initially limited transparency, the initial provisional decision is itself a ‘precedent’ that may be difficult to discard in the ultimate decision on the merits. According to many commentators, this is a systemic problem linked to the fact that, once an authority has expressed an opinion, even if it is not supported by an ample body of evidence, the authority is very likely to reaffirm the same findings at the end of the procedure. As this issue has general relevance well beyond Italy, the second panel will consider experiences from a broader European point of view. In particular, the practice and procedures at the EU level as well as in France, Germany, Italy and Spain may help to define the problem more accurately and to offer possible solutions.
The Rome Antitrust Forum
It has been 30 years since the entry into force of the Italian antitrust law, and since then academia, the press and vested interests have tended to limit their discussions of Italian antitrust to the implications of specific decisions, or to highlight the limitations of specific normative developments. Only very rarely has there been a systematic assessment of antitrust enforcement in Italy, with a view to proposing forms and methods that improve on, or even reconceptualise, as the case may be, adopted practices. Such an assessment would go beyond what may be possible by judicial review. Indeed, the function of the Courts is to intervene only in specific cases and when it is strictly necessary. It is not their function to determine the overall direction of the Authority, or to scrutinize its strategic choices.
Thus far, every reform carried out by the Authority originated from internal reflections. The solutions adopted – though they have been developed in recent years following public consultations, in line with best administrative practices – were all nevertheless of internal origin. Yet it is in the best interests of the wider public and of the Authority itself to ensure that it is not left alone in the design of its organizational and functional evolution.
The Forum therefore organizes annual debates of restricted participation (and under Chatham House rules) which are designed to stimulate an exchange of views concerning enforcement processes and general administrative actions of the AGCM that will be present at the panel presentations and will actively participate in the roundtable discussions.
PROGRAMME
9:30 I: Competition in digital markets, antitrust enforcement and big data
Chair:
Alberto Heimler
- Introductory presentation
(15 min.)
Alberto Heimler The objective of antitrust enforcement and digital platforms
9:45 B. Panel: the recent experience in antitrust enforcement
(15 min per speaker)
Frederic Jenny The Google cases
Cristoforo Osti The German Facebook case
Paolo Buccirossi The Facebook-WhatsApp merger
Antonio Nicita Is there a need for an independent regulator
11:00 Coffee
11:30 Roundtable discussion
14:15 II: Procedural steps in antitrust proceedings: Is there a confirmation bias?
Chair:
Giorgio Monti
- Introductory presentation
(15 min.)
Mario Siragusa Effectiveness of antitrust proceeding and the authority’s decision making process
14:30 B. Panel: procedures and effectiveness
(15 min per speaker)
Patrick Hubert The French experience
Frank Montag The German experience
Alfonso Lamadrid The Spanish experience
Alberto Pera The Italian experience
15:30 Coffee
16:00 Roundtable discussion
17:00 Close of proceedings
December 17, 2019 | Permalink
| Comments (0)
